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Vignette Répartition loi / réglement (considérations générales) Modifier

Il appartient au rédacteur d’un projet de loi ou d’un projet de décret de veiller scrupuleusement au respect du partage entre la loi et le règlement.

En effet, une disposition législative renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer des règles qui auraient dû être fixées par la loi est contraire à la Constitution (décision n°84-173 DC du 26 juillet 1984). Elle pourra donc être censurée par le Conseil constitutionnel pour « incompétence négative ».

Si, en sens inverse, une loi contenant des dispositions de nature réglementaire n’est pas inconstitutionnelle (décision n°82-143 DC du 30 juillet 1982), il importe d’éviter un tel empiètement. En effet, les dispositions en cause ne pourront être modifiées ou abrogées que par une nouvelle loi, sauf si le Conseil constitutionnel, saisi de la loi initiale après son adoption, les a qualifiées de réglementaires (voir décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005) ou que, ultérieurement, il a fait droit à une demande de déclassement en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution.

Enfin, le Conseil d’Etat annule pour incompétence les dispositions réglementaires intervenues dans le domaine de la loi (CE, Ass., 9 juillet 1971, Conseil national de l’ordre des pharmaciens), à moins qu’elles n’aient été prises sur le fondement d’une habilitation législative précise, dont il se refuse à contrôler la constitutionnalité.


I. Principes généraux de répartition


A. Article 34 de la Constitution


Il est essentiellement défini par les dispositions de l’article 34 de la Constitution. Cet article prévoit que la loi :


- fixe les règles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ; la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l’amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ; l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la monnaie ; le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ; le création de catégories d’établissements publics ; les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat ; les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ;


- et détermine les principes fondamentaux : de l’organisation générale de la Défense nationale ; de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; de l’enseignement ; du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale et la préservation de l’environnement


La distinction entre les matières dont la loi « détermine les principes fondamentaux » et celles dont elle « fixe les règles » n’a qu’une portée limitée. En principe, en effet, seuls les éléments déterminants d’une règle doivent figurer dans la loi (décision n°59-1 L du 27 novembre 1959).


B. Autres dispositions constitutionnelles pouvant fonder la compétence du législateur


La compétence du législateur se fonde également sur d’autres dispositions de valeur constitutionnelle, notamment :


- la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (articles 7 à 11) et le Préambule de la Constitution de 1946 (article 7) ;


- l’article 3 de la Constitution qui dispose que les conditions d’exercice du droit électoral sont déterminées par la loi ;


- l’article 53 qui énumère les traités ou accords internationaux ne pouvant être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi ;


- ou encore les articles 72 à 74-1 qui prévoient que la loi organique ou la loi ordinaire fixent certains principes relatifs à l’organisation ou au fonctionnement des collectivités territoriales.


C. Loi organique précisant le contenu d’une loi


La Constitution renvoie parfois à une loi organique le soin de préciser le contenu d’une loi. Les lois organiques sont donc également source de la compétence législative. C’est le cas, par exemple, de la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ou de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances voir vignette 1.3.4., les lois de finances et 1.3.5., les lois de financement de la sécurité sociale).


D. Dérogation à un principe général du droit


On notera enfin que seule une loi peut déroger à un principe général du droit (décision n°69-55 L du 26 juin 1969), ce qui a pour conséquence d’étendre le domaine d’intervention du législateur au-delà de ce que prévoient expressément la Constitution et les lois organiques. Ainsi, une loi est nécessaire pour déroger au principe général de non-rétroactivité des actes administratifs.



E. Article 37 de la Constitution


Le domaine réglementaire est défini par l’article 37 de la Constitution qui dispose que « les matières autres que celles qui font partie du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».


On distingue traditionnellement, au sein de ce domaine réglementaire, les règlements autonomes et les règlements d’exécution des lois.


Les premiers interviennent dans les matières étrangères au domaine législatif, comme l’organisation de l’administration d’Etat, la procédure administrative ou la procédure civile.


Les seconds interviennent dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. Ils ont pour objet de préciser les modalités de mise en œuvre des dispositions législatives. Là réside sans doute la principale difficulté : distinguer une disposition qui met en cause une règle essentielle, nécessitant l’intervention du législateur, d’une disposition qui en précise les modalités d’application et qui relève ainsi du pouvoir réglementaire.


De nombreuses décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat ont permis de préciser les contours de cette distinction et constituent une source d’informations précieuse pour le rédacteur. Quelques unes d’entre elles sont répertoriées ci-après.


II. Jurisprudence


Les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques



Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°61-13 L du 3 mai 1961

Détermination des catégories de citoyens qui peuvent voter par procuration
Fixation des conditions pratiques d’exercice du droit de vote par procuration

CE, Ass., 30 mars 1962, Association nationale de la meunerie et autres

Limites de la compétence des juridictions administratives et judiciaires
 

n°84-173 DC du 26 juillet 1984

Rôle d’une autorité administrative indépendante instituée pour veiller à l’exercice d’une liberté
 

n°88-157 L du 10 mai 1988

Possibilité de se pourvoir en cassation
Modalités suivant lesquels les pourvois en cassation sont formés, instruits et jugés

CE, 29 avril 2002, M. Gabriel Ullmann

Etendue du droit d’accès aux documents administratifs
 


Les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens ; l’organisation générale de la Défense nationale


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°66-42 L du 17 novembre 1966

Statut des personnels relevant des cadres des réserves de l’armée de l’air, qui ne sont pas des fonctionnaires civils ou militaires de l’Etat

n°67-45 L du 9 mai 1967

Principe selon lequel la préparation et la conduite des efforts en matière de défense sont assurées dans le cadre d’une organisation territoriale qui repose sur des circonscriptions
Nature et limites de ces circonscriptions

n°68-8 FNR du 27 novembre 1968

Reconnaissance de la qualité de combattant
 

n°90-285 DC du 28 décembre 1990

Règles ayant pour objet d’assurer une réparation aux personnes victimes de dommages corporels dus à des faits de guerre
 




La nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°64-30 L du 17 septembre 1964

Règle suivant laquelle les décisions d’adoption doivent être reportées sur un registre d’état civil dans un délai déterminé
 

CE, 25 juillet 1975, Société « Les éditions des Mairies »

Détermination du format et des modèles de livret de famille

n°86-145 L du 19 mars 1986

Principe selon lequel les certificats de nationalité française sont délivrés par un magistrat ou un fonctionnaire relevant de l’ordre judiciaire 
Répartition des compétences au sein de l’ordre judiciaire pour la mise en œuvre de cette garantie



La détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°69-55 L du 26 juin 1969

Fixation d’un délai dont l’inobservation est un des éléments constitutifs d’un délit
 

n°75-56 DC du 23 juillet 1975

Toute disposition de procédure pénale
 

CE, Sect., 4 mai 1979, Comité d’action des prisonniers et autres

Sanctions disciplinaires infligées aux détenus

CE, 28 juillet 2000, Association Premier Janvier 1998

Saisine du procureur de la République par le Conseil supérieur de la télématique

CE, 30 décembre 2003, Union nationale CGT des affaires sociales

Détermination des agents ou catégories d’agents habilités à rechercher et constater des infractions pénales
 



La création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°61-14 L du 18 juillet 1961

Création de tribunaux d’instance à compétence exclusive en matière pénale
Détermination du nombre, du siège et du ressort de ces tribunaux

CE, Ass., 13 juillet 1962, Conseil national de l’Ordre des médecins

Création d’une section des assurances sociales au sein du Conseil régional de discipline
 



n°64-31 L du 21 décembre 1964

Création de tribunaux pour enfants

Règles constitutives de ces tribunaux : mode de désignation des assesseurs et durée de leurs fonctions


n°65-33 L du 9 février 1965

Création des chambres de l’expropriation
Modalités de la procédure à suivre devant les chambres de l’expropriation

CE, 4 novembre 1992, Faure et autres

Choix du scrutin majoritaire pour l’élection des conseillers prud’hommes appelés à tenir les audiences de référé




L’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°68-50 L du 30 janvier 1968

Dispositions relatives aux rémunérations pour services rendus, qui ne sont pas des impositions

n°80-119 L du 2 décembre 1980

Détermination de la charge de la preuve en matière fiscale
 

n°82-124 L du 23 juin 1982

Composition d’un organisme dont l’avis conforme est requis pour la fixation de l’assiette et du taux d’une imposition
 

CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat des médecins Aix et région et autres

Détermination des limites à l’intérieur desquelles le taux d’une imposition peut être modulé
Modulation, à l’intérieur des limites fixées par le législateur, du taux d’une imposition



Le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°62-20 L du 4 décembre 1962

Règles relatives au mode de scrutin, à la répartition des sièges, à l’ouverture des recours contre les élections et aux effets des décisions juridictionnelles rendues en la matière
 

n°86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986

Délimitation des circonscriptions électorales
 



n°92-316 DC du 20 janvier 1993

Règle qui prévoit que la commission nationale des comptes de campagne est auditionnée par une commission composée de représentants de partis politiques
Règles de désignation des représentants des partis politiques et de fonctionnement des auditions, dès lors que la commission n’a ni pouvoir d’instruction ni pouvoir de contrôle

n°99-187 L du 6 octobre 1999

Détermination du chef-lieu des circonscriptions électorales

CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet

Fixation des modalités nécessaires à l’organisation d’un référendum



La création de catégories d’établissements publics



Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement





n°59-1 L du 27 novembre 1959

n°82-127 L du 10 novembre 1982

Création d’un établissement public constituant à lui seul une catégorie d’établissement public :

- RATP

- Centre Pompidou


n°79-108 L du 25 juillet 1979

Création d’un établissement public entrant dans une catégorie existante :

- ANPE

n°59-1 L du 27 novembre 1959

Règles constitutives d’un établissement public constituant à lui seul une catégorie d’établissement public, comme celle prévoyant la présence de représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d’administration de la RATP
Nombre de représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d’administration de la RATP

n°87-150 L du 17 mars 1987

Caractère administratif ou industriel et commercial d’un établissement public





Les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°60-8 L du 14 octobre 1960

Droit d’option entre le statut de fonctionnaire et un statut particulier
Fixation du délai pendant lequel peut s’exercer ce droit d’option

CE, Sect., 22 avril 1966, Fédération nationale des syndicats de police

Principe de désignation, par voie d’élection, des représentants du personnel au sein des commissions administratives paritaires
Mode de scrutin

n°77-100 L du 16 novembre 1977

Statut des agents des offices publics d’HLM, qui ne sont pas des fonctionnaires, dès lors qu’il ne met pas en cause la libre administration des collectivités territoriales

CE, 4 mai 1981, Fédération autonome des syndicats de police

Disposition imposant une présence en dehors des heures normales de service, lorsque l’intérêt du service l’exige

n°91-165 L du 12 mars 1991

Principe du recrutement par concours, nature des conditions exigées pour se présenter au concours
Modalités du choix du jury de concours, détail des conditions exigées pour se présenter au concours



Les nationalisations et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°81-132 DC du 16 janvier 1982

Poser les règles de transfert des entreprises du secteur public au secteur privé
Décider d’une opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé

CE, 11 octobre 1985, Syndicat général de la recherche agronomique CFDT

Possibilité donnée à un établissement public de prendre des participations financières sans cession d’éléments d’actif susceptibles de constituer une entreprise

n°98-182 L du 6 mars 1998

Création d’une commission chargée d’évaluer la valeur des entreprises publiques avant leur transfert au secteur privé
Choix de la dénomination de cette commission




La libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°64-29 L du 12 mai 1964



Détermination du domaine de la tutelle administrative qui s’exerce sur les collectivités territoriales
Répartition des attributions de cette tutelle entre les diverses autorités susceptibles de l’exercer

n°67-49 L du 12 décembre 1967

Transfert de compétence d’une collectivité territoriale à l’Etat
Désignation de l’autorité devant exercer au nom de l’Etat la compétence ainsi transférée

n°88-154 L du 10 mars 1988

Obligation faite aux collectivités territoriales de motiver une décision de refus de communiquer un document administratif
 

Avis AG n°359646 du 13 février 1997

Disposition prévoyant la présence de deux élus locaux dans une commission administrative

CE, 19 mars 1997, Département de la Loire et Assemblée des présidents des conseils généraux

Disposition restreignant la possibilité pour les collectivités territoriales de créer certains emplois
 

n°99-184 L du 18 mars 1999

Création de la Commission nationale du débat public, qui peut être appelée à organiser des débats sur les projets des collectivités territoriales 
Composition de la Commission nationale du débat public dont le rôle est consultatif


L’enseignement


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

CE, Ass., 12 juillet 1969, Chambre de commerce et d’industrie de Saint-Etienne

Principe du jury pour un examen
Modalités d’organisation de cet examen

CE, Sect., 9 avril 1976, Conseil des parents d’élèves des écoles publiques de la mission universitaire et culturelle française au Maroc

Taux et modalités de perception des droits d’inscription, de scolarité, d’examens, de concours et de diplôme dans les établissements de l’Etat

CE, 27 avril 1977, Syndicat national des instituteurs

Attribution de bourses aux élèves de l’enseignement supérieur privé
 

n°91-167 L du 19 décembre 1991



Limitation du nombre des étudiants pouvant avoir accès aux études médicales
Détermination des circonscriptions à l’intérieur desquelles s’applique la limitation du nombre des postes mis au concours

n°99-185 L du 18 mars 1999

Dispositions donnant compétence à l’Etat pour accorder l’habilitation à délivrer un titre d’ingénieur diplômé
Désignation, au sein de l’Etat, des autorités chargées d’accorder cette habilitation



Le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°62-21 L du 4 décembre 1962

Droit au maintien dans les lieux des locataires
 

n°64-29 L du 12 mai 1964

Dispositions mettant des obligations à la charge des entreprises ayant passé des marchés avec les collectivités territoriales

n°65-35 L du 2 juillet 1965

Règles de constitution des sociétés et règles relatives aux rapports susceptibles d’être noués par les sociétés avec les tiers
Dispositions imposant à certaines sociétés l’obligation de publier divers documents pour l’information de leurs actionnaires et des tiers

n°67-43 L du 26 janvier 1967

Privation des droits d’un propriétaire
 

n°2000-190 L du 7 novembre 2000

Institution d’une police spéciale de la chasse
Désignation des espèces d’animaux nuisibles pouvant faire l’objet de chasses

n°84-137 L du 4 juin 1984


Dispositions soumettant des contrats à des conditions spéciales
 


Le droit du travail et le droit syndical


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°79-106 L du 22 février 1979

Existence d’allocations spéciales en faveur de certaines catégories de travailleurs et nature des conditions exigées pour l’attribution de ces allocations
Précisions sur les conditions d’attribution des allocations, notamment celle tenant à l’âge des bénéficiaires 


n°89-257 DC du 25 juillet 1989

Principe selon lequel une convention collective peut contenir des dispositions plus favorables aux travailleurs que celles des lois et règlements
 

n°91-166 L du 13 juin 1991

Obligation faite à tout employeur d’établir les listes des salariés qu’il emploie aux fins de les communiquer à l’autorité administrative en vue de l’établissement des listes électorales pour l’élection des conseillers prud’hommes
Détermination des éléments d’information devant figurer sur ces listes

n°93-174 L du 6 avril 1993

Détermination des autorités et départements ministériels dont dépendent les fonctionnaires chargés des fonctions d’inspecteur du travail
 

CE Ass., 21 octobre 1994, Société Tapis Saint-Maclou

Dispositions habilitant l’inspecteur du travail à saisir le juge civil des référés pour faire cesser le travail le dimanche
 


Le droit de la sécurité sociale


Décision

Domaine de la loi
Domaine du règlement

n°60-10 L du 20 décembre 1960

Détermination des catégories de personnes assujetties à l’obligation de cotiser et partage de cette obligation entre employeurs et salariés
Fixation du taux de la part qui incombe à chacune de ces catégories dans le paiement de la cotisation

CE, Ass., 27 novembre 1964, Caisse centrale de secours mutuel agricole

Principe de l’administration des caisses de sécurité sociale par leurs représentants élus
Exercice par l’autorité administrative de son pouvoir de tutelle sur les caisses de sécurité sociale 

n°80-115 L du 15 octobre 1980

Détermination des conditions que doivent remplir les membres des conseils d’administration des caisses de sécurité sociale
 

CE Ass., 20 décembre 1995, Collectif national Kiné-France

Limitation quantitative des actes des masseurs-kinésithérapeutes
 

CE, 12 juin 1998, Fédération des aveugles et handicapés visuels de France

Principes fondamentaux de l’aide sociale : détermination des catégories de personnes appelées à bénéficier de la prestation spécifique dépendance et nature des conditions exigées pour l’attribution de cette allocation
Précisions sur les conditions d’attribution, notamment celle tenant à l’âge requis

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