FANDOM


Le renvoi par une loi ou une ordonnance à des textes réglementaires d’application) Modifier

I. Principes


Le Premier ministre dispose en vertu de l’article 21 de la Constitution du pouvoir d’exécution des lois et, sous réserve de l’article 13, du pouvoir réglementaire. Ainsi, contrairement à une opinion trop souvent répandue, il n’est pas juridiquement nécessaire qu’une loi renvoie à des décrets d’application pour que ceux-ci puissent être pris. Au demeurant, en principe, une loi entre en vigueur sans qu’il soit nécessaire de prendre des mesures d’application, peu important à cet égard qu’elle ait prévu l’intervention de celles-ci. Saisi de la question de savoir si une disposition législative est entrée en vigueur, le juge s’attache en effet, pour y répondre, non à l’existence d’un renvoi à des mesures d’application mais au contenu et à la précision de la disposition en cause. Et l’administration est tenue de prendre, dans un délai raisonnable, les dispositions réglementaires nécessaires à l’application d’une loi, sans pouvoir se retrancher derrière l’absence « d’habilitation » du législateur. L’absence de texte d’application ou un retard excessif dans sa publication est de nature à engager la responsabilité de l’Etat (CE, 28 juillet 2000, Assoc. France Nature Environnement). Le Conseil d’Etat a une conception stricte du délai raisonnable (voir pour un délai inférieur à un an 27 juillet 2005 Association Bretagne Ateliers).


En revanche, les ministres et les autres autorités administratives ne disposent en principe ni du pouvoir d’exécution des lois, ni du pouvoir réglementaire. Ainsi, s’il est souhaité que des mesures d’application soient prises par ces autorités, des mentions explicites doivent être prévues par le législateur. L’habilitation donnée à ces autorités doit respecter la jurisprudence constitutionnelle qui ne l’admet que « pour des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu » (CC n° 88-248 DC du 17 janvier 1989). Le renvoi à des dispositions conventionnelles obéit à des règles particulières (voir fiche 3.5.2, le renvoi à un acte conventionnel).



II. Le choix des textes d’application


Dans toute la mesure du possible, la liste des textes d’application et leur contenu, ou au moins les grandes lignes de celui-ci, doivent être déterminés au moment où sont préparées les dispositions législatives que ces textes ont vocation à appliquer. Cette conception d’ensemble (voir fiche 1.2.1 Efficacité des textes) s’avère indispensable pour :


- faire le départ entre ce qui relève du législateur et ce qui relève du pouvoir réglementaire (voir fiche 1.3.2 Répartition loi/règlement – considérations générales) et adapter en conséquence le cas échéant les dispositions législatives envisagées ;


- choisir la nature des textes d’application qui seront pris : décret en Conseil d’Etat , décret simple ou arrêté ministériel, étant précisé que ces textes peuvent se combiner pour l’application d’une même disposition ;


- respecter (ou revenir sur) les choix existants lorsque, comme c’est fréquemment le cas, la disposition législative a pour objet de modifier une autre disposition législative, souvent codifiée, qui a elle-même prévu des textes d’application.


A. Choix entre décrets, arrêtés ministériels ou autres mesures réglementaires


Dès lors qu’il revient en principe au Premier ministre (ou au Président de la République par décret en conseil des ministres) de préciser les modalités d’application d’une loi ou d’une ordonnance, le renvoi direct par la loi ou l’ordonnance à des actes réglementaires autres que des décrets ne peut qu’être exceptionnel.


En dehors des hypothèses dans lesquelles le législateur confie à des autorités administratives indépendantes ou à des collectivités locales un pouvoir réglementaire qui s’exercera non pour l’application mais en application de la loi ou de l’ordonnance, il ne peut s’agir que du renvoi à des décisions réglementaires ministérielles prises par arrêté.


On n’y aura recours que pour la fixation de normes dont la technicité ou la portée limitée (fixer des prix, des seuils ou des plafonds, dresser des listes, etc.) ne requièrent ni l’expertise juridique qu’apporterait la consultation du Conseil d’Etat sur un projet de décret, ni des discussions interministérielles délicates conduisant in fine le Premier ministre (ou le Président de la République) à trancher. La transposition de directives communautaires constitue un bon exemple de la possibilité de recours direct à des arrêtés ministériels une fois les principes fixés par la loi (ou l’ordonnance).


Dans ces différents cas, il est rappelé qu’il convient non de faire référence au titre du ministre en exercice au moment où le renvoi est élaboré mais de désigner le ministre chargé des attributions lui donnant compétence pour prendre les mesures envisagées. Les titres des ministres peuvent en effet varier alors que l’habilitation est permanente, la référence au titre à un moment donné pouvant ainsi être source d’incertitude à l’avenir sur le ministre effectivement compétent. On renverra ainsi non à un « arrêté du ministre des solidarités, de la santé et de la famille » mais, si la mesure est relative à la sécurité sociale, à un « arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ». Font exception les ministres dont le titre revêt une certaine permanence : le ministre de la justice, le ministre de l’intérieur (mais pour un arrêté dans un domaine concernant les collectivités territoriales, la formule « le ministre chargé des collectivités territoriales » est plus prudente), le ministre des affaires étrangères et le ministre de la défense.


B. Choix entre décret simple et décret en Conseil d’Etat


Le choix entre décret simple et décret en Conseil d’Etat ne résulte pas de l’application d’une norme supérieure qui en aurait fixé les domaines respectifs d’intervention. Hormis le second alinéa de l’article 37 de la Constitution, aucune disposition constitutionnelle n’a donné de compétence au pouvoir réglementaire agissant exclusivement par voie de décret en Conseil d’Etat.


Le choix appartient donc au législateur, étant toutefois rappelé qu’alors même que la loi renvoie à un décret simple, rien n’interdit au Gouvernement de consulter le Conseil d’État, voire de décider que ce décret sera un décret en Conseil d’État (voir fiche 1.3.3 Différentes catégories de décrets).


Il est d’usage de recourir au décret en Conseil d’Etat dans certaines matières lorsqu’il faut compléter ou préciser la loi en édictant des règles qui :


- affectent les droits et obligations des citoyens ;


- intéressent les droits fondamentaux de la personne ;


- sont relatives aux droits sociaux et au droit du travail.


Un décret en Conseil d’Etat peut, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC n° 73-76 L du 20 février 1973 ; CC n° 77-98 L du 27 avril 1977), représenter « une garantie essentielle » pour la libre administration des collectivités territoriales (organisation et fonctionnement de ces collectivités et de leurs groupements) ou pour la protection de la propriété privée (dispositions intéressant le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales).


C. Choix d’un décret en conseil des ministres


Il n’est pas d’usage que le législateur prévoie qu’un décret sera délibéré en conseil des ministres, autrement dit désigne le Président de la République comme autorité compétente pour prendre un décret. Un tel choix relève des autorités gouvernementales et peut être effectué postérieurement à l’élaboration de la loi ou de l’ordonnance. Il existe toutefois des exemples d’un tel renvoi, voir par exemple l’article 8 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, pour les statuts des corps de fonctionnaires comportant des emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres.



III. Techniques et contenus des renvois


A. Principes généraux


La pratique distingue le renvoi général – « un décret fixe les mesures d’application… » - et le renvoi précis – « Les opérations de crédit-bail sont soumises à une publicité dont les modalités sont fixées par décret. Ce décret précise les conditions dans lesquelles le défaut de publicité entraîne l’inopposabilité aux tiers » (art. L 313-10 du code monétaire et financier).


Le législateur ne pouvant, sans méconnaître sa compétence, renvoyer à un texte réglementaire le soin de prendre des mesures relevant de l’article 34 de la Constitution, l’utilisation de l’une ou l’autre de ces techniques et la formulation des renvois à des textes d’application doit donc éviter deux écueils :


- le choix du renvoi général pour l’application de dispositions législatives insuffisamment précises ; dans ce cas le législateur ne pourra être regardé comme ayant confié au pouvoir réglementaire le soin d’intervenir dans le domaine de la loi, pour venir apporter des précisions ou fixer des règles qui en relèvent. Le renvoi général sera interprété strictement par le Conseil d’Etat dans ses attributions administratives comme dans ses attributions contentieuses;


- le choix d’un renvoi désignant précisément les domaines d’intervention de la mesure réglementaire si ces domaines figurent au nombre de ceux mentionnés dans l’article 34 de la Constitution. S’il est saisi de la disposition législative, le Conseil constitutionnel la censurera à ce titre (CC n° 80-115 DC du 1er juillet 1980). Il en ira de même pour le Conseil d’Etat à l’égard d’une ordonnance, tant au stade de l’examen du projet par les formations administratives qu’en cas de recours contentieux.


Pour la même raison, la loi (ou l’ordonnance) ne peut renvoyer à un décret ou à toute autre mesure réglementaire le soin de fixer sa date d’entrée en vigueur (CC n°86-223 DC du 29 décembre 1986). La formule « la présente loi/ordonnance entrera en vigueur à une date fixée par décret » est donc à proscrire. Il est en revanche possible et parfois souhaitable que le pouvoir réglementaire dispose d’une marge de manœuvre sur la date d’entrée en vigueur de la loi dans des limites fixées par le législateur. Pour ce faire, il est d’usage de compléter les dispositions en cause par la phrase « la présente loi/ordonnance entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le…. »


On prendra garde lors de la modification d’un texte législatif, pour laquelle des mesures d’application sont envisagées, aux renvois préexistants à de telles mesures qui pourraient figurer sous la forme d’un article final d’un chapitre, titre ou livre de cette loi ou de la partie législative de ce code. Il convient en effet dans ce cas de s’assurer de la cohérence des renvois existants et prévus. Ainsi en renvoyant, pour l’application de dispositions législatives insérées dans une division d’un code, à des mesures «prises par voie réglementaire », on ne déroge pas à l’article final de la division de ce code selon lequel les mesures d’application de cette division sont prises par décret en Conseil d’Etat. Un décret d’application pris sans que le Conseil d’Etat ait été consulté au préalable est ainsi illégal (CE 10 août 2005 Société ADP GSI France et autres). Tel n’est en revanche pas le cas si l’on a renvoyé à des mesures prises « par décret ». Dans cette hypothèse, l’auteur du texte est réputé avoir dérogé à la disposition générale renvoyant à un décret en Conseil d’Etat ( même décision).


B. Modalités pratiques


1°) le renvoi général


Ce type de renvoi n’est possible que pour les décrets. La formule généralement employée est la suivante : « un décret /un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d’application du présent article (chapitre, titre ou toute autre division) ou de l’article X (du chapitre, du titre ou toute autre division X) ». Cet alinéa est généralement inséré en fin d’article (chapitre, titre ou toute autre division).


Ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le renvoi général à un décret simple n’est pas juridiquement nécessaire, l’ajout des mots « en tant que de besoin », parfois utilisé, ne changeant rien à l’état du droit. Ce renvoi est néanmoins opportun dans des textes législatifs comportant de très nombreux articles, afin de faciliter le décompte des mesures d’application à prendre.


S’il est souhaité, lors de la modification d’un texte qui a lui même prévu explicitement l’intervention de mesures réglementaires diverses (décret simple, arrêté ministériel), que l’application de ce texte fasse l’objet d’un décret en Conseil d’Etat sans que soient nécessairement remises en cause les mesures réglementaires prises antérieurement, il est d’usage d’utiliser la formule « sauf dispositions contraires, les mesures d’application (du présent chapitre/titre/etc.) sont prises par décret en Conseil d’Etat ».


Le renvoi à un décret pour fixer les « conditions » au lieu des « modalités » ne modifie pas l’étendue des pouvoirs dont disposera l’auteur du décret.


L’emploi de la formule « Les modalités d’application du présent article (chapitre, titre ou toute autre division) sont fixées par voie réglementaire » signifie que ces modalités seront fixées, en principe, par décret simple.


2°) le renvoi précis


A un renvoi général peut, et, dans certains cas, doit (arrêté ministériel ou décision prise par une autre autorité) être préféré le renvoi assignant à l’autorité que l’on charge de la mesure d’application la définition de règles dans des domaines précisément définis.


Diverses formules rédactionnelles peuvent être employées indifféremment :


- un décret fixe : 1° ; 2°, etc…

- un décret détermine

- un arrêté du ministre chargé de l’économie définit les caractéristiques…


Il peut apparaître utile de se faire succéder dans la même disposition la définition du domaine d’intervention des mesures à intervenir et des illustrations de celles-ci :


« Les opérations de crédit-bail sont soumises à une publicité dont les modalités sont fixées par décret. Ce décret précise les conditions dans lesquelles le défaut de publicité entraîne l’inopposabilité aux tiers.» (art. L 313-10 du code monétaire et financier).


Toutefois, il convient de ne pas abuser de cette facilité, comme c’est souvent le cas avec l’emploi de l’adverbe notamment, qui est rarement utile :


« Un décret fixe les modalités d'application du présent article, notamment les sanctions encourues en cas de non-respect des prescriptions du présent article ».


On évitera, en tout état de cause, l’emploi de la locution « et notamment » que la syntaxe réprouve et qui n’est d’aucune utilité :


« Les conditions d'application du I, et notamment les obligations déclaratives, sont déterminées par décret ».

Interférence d'un bloqueur de publicité détectée !


Wikia est un site gratuit qui compte sur les revenus de la publicité. L'expérience des lecteurs utilisant des bloqueurs de publicité est différente

Wikia n'est pas accessible si vous avez fait d'autres modifications. Supprimez les règles personnalisées de votre bloqueur de publicité, et la page se chargera comme prévu.

Sur le réseau FANDOM

Wiki au hasard